PODER Y DÉFICIT DEMOCRÁTICO EN LA UNIÓN EUROPEA: TODO DEPENDE DEL COLOR DEL CRISTAL CON QUE SE MIRE

Publicado previamente en The Social Science Post

Por José A. Gil Celedonio

La Unión Europea, ese ente político que ha evolucionado en su desarrollo, guiado por las ideas funcionalistas de los fundadores, desde una organización internacional con pretensiones nacida en un contexto muy determinado hacia un modo de organizarse políticamente difícil de determinar con exactitud, pero que, no sin vaivenes y crisis, ha ido creciendo en poderes e influencia en la vida diaria de los ciudadanos de los Estados que en ella se integran, en un entorno de carácter poliédrico como es una sociedad internacional caracterizada por la multipolaridad, la cooperación funcional entre Estados, la especialización de las relaciones internacionales por sectores y un redimensionamiento de los actores en el tablero de juego. Un entorno en el que la complejidad de los asuntos públicos parece, a la vez, causa y consecuencia de las profundas transformaciones que afectan a nuestro modo tradicional de organizarnos políticamente, al Estado[1]. Es por ello que, en tanto fórmula novedosa, la naturaleza de la Unión Europea está constantemente sometida a debate, especialmente (pero no solamente, como podremos analizar a continuación) en momentos como los actuales, en los que la fuerza discursiva de la palabra “Bruselas” en los debates políticos nacionales en Francia, Grecia, Países Bajos o la propia España evoca imágenes y sirve como argumento ambivalente en todo tipo de políticas públicas (con distinto grado de intensidad), desde la cuestión migratoria hasta la política energética, pasando por la regulación del mercado laboral nacional o la cuestión monetaria.

Y uno de estos grandes debates no es otro que el que se ha venido manteniendo desde hace muchos años: la legitimidad democrática de la Unión Europea, su alcance, sus límites y sus problemas, con términos que se han hecho inusitadamente comunes en el debate público, como “déficit democrático”. Entendiendo que la legitimidad de un sistema político puede definirse tanto de acuerdo con criterios formales (que, en nuestro ámbito geopolítico e histórico, son aquellos derivados de la construcción de un pacto constitucional que origine un marco en el que se definan unas normas de juego), como por criterios materiales (la efectividad del sistema y los efectos positivos o deseables que este tenga sobre la sociedad en la que se inserta), pronto se encuentran los primeros problemas analíticos. En tanto (al menos de forma teórica), podrían disociarse ambos tipos de legitimidad de tal modo que la política pública se juzgue sólo por sus out-puts y no por su in-put o por su diseño institucional, sin que, en tal caso cupiese hablar de un déficit democrático en la Unión, sino, sencillamente, de políticas efectivas o no y sobre fórmulas para mejorar la implementación. El elemento material de la legitimidad, por tanto, sería relativamente sencillo de encarar. El problema se inserta de lleno en el aspecto formal de la legitimidad del poder político. Y topamos con el primer problema: ¿qué legitimidad formal para qué Unión Europea?

La primera dificultad a abordar nos aparece en tanto tratemos de establecer analogías que nos permitan analizar ese marco de legitimidad formal del que todo poder político democrático ha de estar dotado, porque, como sabemos, la Unión Europa no es una organización internacional al uso, aunque la base del derecho originario sean normas de Derecho Internacional Público, sino que, como nos recuerda la Sentencia del entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que resolvió el caso Costa/ENEL en 1964, se otorgase carta de naturaleza a la independencia y supremacía del derecho de la actual Unión Europea, y con ello se naturalizase políticamente un ente que, también en la práctica, actúa y gestiona políticamente parcelas de su competencia. Pero, aún con todo, la idea de un Estado Federal europeo, de unos Estados Unidos de Europa, no es tal. La Unión Europea se encuentra, por tanto, en el medio de un camino entre la cooperación internacional clásica que pueden observarse en otras organizaciones internacionales y la estatalidad federal, existente en algunos estados del mundo. Así lo reconoce Thomas D. Zweifel, al establecer que, si bien es cierto que la Unión Europa no es un Estado sino una Unión de estos, ello no puede obviar la existencia de similitudes con Estados de naturaleza federal, y utiliza para la comparación los ejemplos de Estados Unidos y Suiza, con los que comparte, entre otros, algunos elementos de esa estatalidad, como bandera, un poder político separado a semejanza del modelo de Montesquieu (con matices) e incluso un Banco Central y moneda propia[2]. El corolario que sigue es obligado: si presenta elementos de estatalidad supranacional, a costa de elementos de la estatalidad nacional, ha de legitimarse democráticamente, como nuestros estados actuales, para así promover la responsabilidad y la cercanía (no en términos físicos, sino en términos de control) del poder que se cede a la entidad supranacional a su origen, que no es otro que los ciudadanos, como ya se hiciese mediante el paso de la comunidad ciudadana, primer ejercicio del poder democrático, al estado nacional, mucho más grande y capaz de afrontar mejor los problemas, como nos recuerda Dahl al establecer que al ensanchamiento territorial del poder, a fin de combatir a una escala más amplia los problemas a los que la sociedad se enfrenta, se puede acompañar una falta de legitimación del mismo porque la ciudadanía no puede participar de él con la misma intensidad ni de la misma manera, puesto que los niveles de decisión se sitúan, físicamente o no, más lejos y la participación singularizada no es fácilmente posible, por lo que crea una sensación de hurto de la soberanía a sus titulares[3], como mostraron, en su día, los problemas para ratificar el Tratado de Maastricht y, posteriormente, las negativas francesa y holandesa a la denominada Constitución Europea y, más adelante, los problemas de ratificación del Tratado de Lisboa en Irlanda. La respuesta a ello, establecidas con posterioridad al texto de referencia de Robert Dahl, como fue el sistema de alerta temprana en el ámbito del mecanismo para el control del principio de subsidiariedad se basó en que, dada la dificultad (e incluso imposibilidad) de que la participación del titular de la soberanía fuese directa en el ámbito de la Unión Europea, estas facultades de participación y control se confiriese a una entidad nacional, a un poder público representativo más fuerte que contribuya al control de la Unión.

Recuerda Zweifel que la mirada democrática a la Unión Europea ha de hacerse de acuerdo con unas mediciones previas que permitan definir qué se entiende por democracia, y, por ende, por ausencia o déficit de la misma, en un contexto multinivel que no es un estado como tal. En este sentido, caben clasificaciones múltiples, unas de carácter mínimo y otras que correlacionen determinados aspectos, algunos de los cuales tienen carácter material, con los problemas democráticos que ello conlleva (hay sistemas políticos que no son democráticos que, no obstante constituyen una legitimidad material mediante la provisión de determinados bienes públicos o a través de acciones, aún sin un marco democrático formal). La idea general es que en términos de democracia representativa, la existencia de elecciones de primer nivel que legitiman directamente al Parlamento Europeo, combinada con un órgano colegislativo como es el Consejo, legitimado de forma indirecta por componerse con miembros de los Ejecutivos nacionales, un órgano de carácter ejecutivo del que depende la pequeña Administración de la Unión Europea (la Comisión) y un órgano jurisdiccional independiente del mayor calibre, nos proporciona un sistema de separación horizontal de poderes que, con sus diferencias, es perfectamente equiparable el complejo sistema de checks and balances del presidencialismo estadounidense o al sistema político de Suiza, encontrando diferencias cuando se comienzan a evaluar determinados aspectos muy concretos del sistema político, que no invalidan la semejanza general, independientemente de la escala que se utilice para medir el sistema democrático. Superada la cuestión orgánica, la mayor parte de las críticas que se hacen a la cuestión del déficit democrático se sitúan en un ámbito más cercano a la ausencia de transparencia, de redistribución o la falta de mecanismos efectivos de rendición de cuentas. Sorprende ver que, aún en textos que superan los 10 y 15 años de vida, el debate europeo sigue girando en algunos asuntos de idéntica naturaleza, aun cuando la realidad de la sociedad internacional ha cambiado tanto y en el seno de la Unión se han producido profundas transformaciones.

Pero el debate, de acuerdo con Giandomenico Majone, hunde sus bases ante el apreciable incremento competencial de las entonces Comunidades Europeas que comienza a darse en la negociación del Acta Única Europea y que finaliza con la ratificación del Tratado de Maastricht, periodo en el que se considera que la legitimidad democrática del cambio se asegura por la participación de los Estados Miembros y su legitimación por delegación, concepción que se quiebra cuando las competencias de la hoy Unión Europea comienzan a tocar aspectos que van más allá de las primarias atribuciones de conseguir un mercado único y regular, por tanto, sus aspectos conexos. Si el problema estriba en que la integración económica, con claras resonancias en la vida de los ciudadanos, escapa a la integración política, mucho más lenta e incluso basada en otros principios, efectivamente podemos hablar de déficit, pero no en aquellos casos en los que cuales, por un efecto de reflejo, se acusa a la Unión de pautas que se desarrollan del mismo modo en los centros de poder nacionales y, en general, en todo centro de poder en el que se tomen decisiones políticas que afecten a diferentes actores de la sociedad en diferentes modos. Y es en ese momento en el que entran en valor los estándares de legitimidad, argumentando Majone si es lógico que se empleen estándares que, incluso, son irrelevantes hoy en día para juzgar otros sistemas políticos[4].

Andrew Moracsik, de igual manera, replicará de forma directa a este tipo de afirmaciones sobre la gravedad del déficit, poniendo el foco de análisis en la necesidad de redefinir la idea de legitimación democrática de la Unión, al hacer referencia a un fenómeno interesante en términos de percepción. Si partimos de la base de que el autor considera que la Unión Europea no es un Superestado (y pone como ejemplos la ausencia de poder ejecutor de políticas sin la cooperación de los Estados Miembros o la ausencia de un Presupuesto que alcance partes significativas del PIB), en su opinión, se hace una comparación entre la situación real de la Unión Europea, con todas sus carencias y problemas, y un tipo ideal de estado democrático, teórico y ampliamente deliberativo en términos habermasianos, en lugar de compararla con la realidad práctica de la democracia en un estado concreto. Así, frente a la crítica generalizada al poder independiente del Banco Central Europeo, se argumenta que también en los Estados Miembros, y en otros países democráticos, los Bancos Centrales correspondientes disfrutan de gran independencia, debida a la especial posición regulatoria en la que se encuentran. Frente a la idea de la falta de accountability generada por la poca participación en las elecciones al Parlamento Europeo, se argumenta que la mayor o menor participación también se da por distintas circunstancias en otros países, sin que ello ponga en duda su credencial democrática, por poner algunos ejemplos de acusaciones concretas[5].

Así pues, la situación se ubica en un punto en el cual puede tomarse la determinación de obviar los métodos tradicionales de legitimación democrática del Estado-nación tal y como lo conocemos y buscar una legitimidad, por considerar la anterior insuficiente o inadecuada para el ámbito de la Unión Europea, en un sistema democrático que abandone la base parlamentaria y se constituya de otra forma, complementando la legitimidad tradicional. Christopher Lord y David Beetham harán referencia, en un texto de 2001, a la necesidad de incorporar al ejercicio del poder europeo mayores dosis de transparencia, como vía para ubicar mejor las responsabilidades, así como a través de contenciones en la actuación política, en el marco de un sistema de gobernanza en los que el poder se distribuye entre una red formada por diferentes actores entre los cuales la Unión Europea es solamente uno más[6]. Se propone, de nuevo, en términos habermasianos, una forma de hacer política más deliberativa y participativa, que, no obstante, como autores como Moravcsik recuerdan, corren el riesgo de crear graves desigualdades en el acceso al policy-making como consecuencia de los muy diferentes recursos y capacidades que pueden tener, por ejemplo, una consultora especializada en el mercado energético y entidades de consumidores ante un mismo ejercicio regulatorio en el que puedan participar. En definitiva, se trata de dotar al sistema parlamentario establecido por los Tratados Constitutivos (que se ha acentuado en su funcionamiento en este sentido al dotar al Parlamento Europeo de fundamentales mecanismos de control y rechazo de la Comisión Europea) de una serie de instrumentos post-parlamentarios que permitan mejorar la legitimidad del conjunto institucional de la Unión, si bien con posterioridad (en el Tratado de Lisboa) se incluyó un nuevo mecanismo que se acercaría a esta idea participativa y deliberativa, pero con un claro componente parlamentario, como fue la introducción en el artículo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea de la denominada Iniciativa Ciudadana Europea, a través de la cual un millón de ciudadanos europeos pertenecientes a varios países pueden presentar su propia propuesta legislativa, que ha de seguir el procedimiento legislativo establecido tras pasar un examen de la Comisión Europea, por lo que, como vemos, se combina lo participativo en el in-put con lo parlamentario del proceso.

A conclusiones similares llega, por vías diferentes, Richard S. Katz, al reconocer que la crítica al déficit democrático de la Unión Europea, en comparación con el statu quo democrático de un estado consolidado, depende mucho del acercamiento analítico que se realice al modelo y de los estándares que se utilicen para ello. Katz argumentará que, en un ámbito supranacional en el cual el procedimiento de toma de decisiones dista del tradicional sistema liberal-democrático de partidos y control del gobierno por parte de la oposición, caracterizado por un juego entre muy diferentes instituciones, con diferentes legitimidades de origen, diferentes concepciones y distintos poderes de veto ejercitables en varios momentos del proceso de toma de decisiones, lo que requiere, usualmente, la formación de coaliciones super-mayoritarias a lo largo del eje institucional. Así, tenemos que es fácil concluir la existencia del déficit democrático si se comparan concepciones distintas de la democracia. En el sistema de la Unión Europea las decisiones se toman en un ámbito supranacional, pero buena parte del control democrático que se ejerce se da en el ámbito nacional, a través de la participación de los Estados, en un claro ejemplo de globalización institucionalizada. Este hecho complica la percepción ciudadana, que ve que el foco de la toma de decisiones se pone en un espacio políticamente distinto al que está acostumbrado, lo que contrasta con la posición que tienen aquellos que podríamos denominar como insiders del sistema político europeo, esto es, aquellas élites políticas que, en el estudio de Katz, participan del sistema desde su posición en el Parlamento Europeo o en los legislativos de los Estados Miembros de la Unión, en los que se observa gran disparidad de opiniones sobre la naturaleza del déficit democrático, su existencia o no y sus posibles soluciones, bien mediante la profundización en la integración, bien mediante la clarificación del sistema europeo que permita su mayor control y rendición de cuentas[7].

Como puede observarse, los problemas que se han señalado sobre la legitimación democrática de la Unión siguen plenamente vigentes hoy, aun cuando se ha avanzado de forma considerable en, por ejemplo, el fortalecimiento del rol del Parlamento Europeo en el proceso decisorio o al reconocer jurídicamente la existencia de una serie de Derechos Fundamentales y Libertades Públicas que acompañan, como un plus, a la ciudadanía europea. No obstante, buena parte de la literatura analizada aprecia como el problema del déficit democrático es una cuestión que obedece más a percepciones subjetivas y a un enfoque erróneo de la naturaleza del sistema, que, además, se contradice abiertamente con la dirección a la que se encamina la Unión. En momentos como los presentes, la Unión Europea parece seguir la dirección tradicional, de integraciones parciales en el ámbito económico (especialmente relevante si a la Unión bancaria acompañasen medidas de verdadero federalismo fiscal, de forma directa o indirecta), mientras que otros ámbitos que se consideran inherentes para la soberanía estatal, como la política exterior, sigue sujeta a reglas de un intergubernamentalismo más o menos clásico. Si a esta vía sumamos la falta de acuerdo evidente entre los Estados Miembros en materias como el control de fronteras, el espacio Schengen, la Defensa común o el libre comercio, es evidente que la estatalidad europea, esa idea federal, no está cerca. Y, precisamente, evaluar algo como si fuese algo que no es, conlleva errores evidentes de apreciación, lo que no obsta para que, con todo, se sigan emprendiendo pasos para hacer la Unión Europea más legítima, clara y transparente para la ciudadanía que en ella vivimos.

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Referencias: 

[1] Vid. DEL ARENAL, C., Introducción a las Relaciones Internacionales. 4ª Ed., 2007. Tecnos; TOKALIAN, J. G., “Crisis y redistribución del poder mundial”, en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.100, p. 25-41 y, para la noción de complejidad en términos de teoría del Estado, GARCÍA-PELAYO, M., Las transformaciones del Estado Contemporáneo. 14ª Ed., 2005. Alianza.

[2] ZWEIFEL, T. D., “Who is without sin cast the first Stone: the EU’s democratic deficit in comparison” en Journal of European Public Policy, 9:5, Octubre de 2002, pp. 812-840.

[3] DAHL, R., “A democratic dilema: system efectiveness versus citizen participation” en Political Science Quaterly, Volume 109, n. 1, 1994.

[4] MAJONE, G., “Europe “democratic deficit”: the question of Standarts” en European Law Journal, Vol. 4, número 1, 1998, pp. 5-28.

[5] MORAVCSIK, A., “In defence of the “Democratic Deficit”: reassessing legitimacy in the European Union” en Journal of Common Market Studies, Vol. 40, número 4, pp. 603-624.

[6] LORD, C. y BEETHAM, D., “Legitimizing the EU: Is there a “Post-parliamentary basis” for its Legitimation?” en Journal of Common Market Studies, Vol. 39, número 3, pp. 443-462.

[7] KATZ, R. S., “Models of democracy. Elite attitudes and the Democratic Deficit in the European Union.” en European Union Politics, Volumen 2 (1).

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